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# taz.de -- Europäische Migrationspolitik in Afrika: Stillgestanden, Flüchtling! Kehrt um!

> Europa will mit mehr Hilfe in Afrika „Fluchtursachen bekämpfen“. Ein
> zynisches Spiel: Es wird bezahlt, wenn Menschen festgehalten werden.

(IMG) Bild: Im Mittelmeer Geretteter: Das einzelne Schicksal interessiert die EU nicht

BERLIN taz | Gut 700.000 Menschen kamen zwischen 2010 und 2015 aus Afrika
als Asylbewerber in Länder der Europäischen Union. Die Zahlen pro Jahr
steigen rapide: Zwischen 2010 und 2015 um 260 Prozent. Für 2016 schreibt
die Internationale Organisation für Migration in ihrem jüngsten Bericht
über Trends der Zuwanderung nach Europa: „Die Zahl der Migranten aus
Syrien, Irak und Afghanistan geht zurück; die derer aus Afrika nimmt zu.“

Bis 2050 wird sich die Bevölkerung Afrikas mehr als verdoppeln. „Dramatisch
zunehmen“ könnte die Migration aus Afrika, sagte der deutsche
Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU) kürzlich.

Auf dem EU-Gipfel diese Woche war Migration aus Afrika Thema Nummer eins.
Eine neue „Flüchtlingskrise“ wie im Jahr 2015 will die EU unbedingt
vermeiden, allein schon um des eigenen Zusammenhalts willen und um dem
Druck der Rechtspopulisten zu begegnen. Eine Situation wie 2015 „kann, soll
und darf“ sich nicht wiederholen, sagte Merkel kürzlich auf dem
CDU-Parteitag.

Bei der Formulierung der neuen EU-Afrikapolitik steht Deutschland an
vorderster Front. Im vergangenen Oktober reiste Merkel zum ersten Mal seit
2011 wieder nach Afrika, danach kamen eine ganze Reihe von afrikanischen
Staatschefs und Delegationen nach Berlin. Ähnliches spielte sich in Brüssel
ab. So viel Aufmerksamkeit bekam der Kontinent nicht mal während der
Ebola-Krise. Und in der am 1. Dezember begonnenen deutschen Präsidentschaft
der G-20-Staatengruppe heißt eine Säule des Programms der Bundesregierung:
„Verantwortung übernehmen – besonders für Afrika.“

Die neue Afrika-Politik der EU nahm ihren Anfang auf dem Höhepunkt der
Syrien-Flüchtlingskrise. Am 11. und 12. November 2015 lud die EU die
Afrikanische Union (AU) zum Migrationsgipfel nach Valletta auf der
Mittelmeerinsel Malta. Sie legte einen 1,8 Milliarden Euro schweren
„Nothilfe-Treuhandfond für Afrika“ auf. Der EU-Fonds werde die Ursachen von
„Destabilisierung, Zwangsvertreibung und irregulärer Migration“ angehen,
indem er Wirtschaft und Entwicklung Afrikas stärke, steht im
Valletta-Aktionsplan.

## Ein Etikettenschwindel

Afrikas Regierungen gelobten in Valletta „gemeinsame Anstrengungen im Kampf
gegen die irreguläre Migration“. Den Milliardenfonds indes hielten sie
zurecht für Etikettenschwindel: Der Löwenanteil der Gelder war längst als
Entwicklungshilfe im EU-Haushalt eingestellt. Allzu bereitwillig auf die
Wünsche der EU einzugehen, kam ohnehin nicht in Frage: Rücküberweisungen
von Migranten aus Europa nach Afrika sind zu wichtig, Abschiebungen beim
eigenen Volk unbeliebt.

So geschah zunächst wenig. Nach einem halben Jahr setzte die EU den
afrikanischen „Partnern“ die Pistole auf die Brust. „Sämtliche
Politikmaßnahmen- und Instrumente, die der EU zur Verfügung stehen“, hieß
es in einem Papier der EU-Kommission vom 7. Juni 2016, sollten genutzt
werden, um „konkrete Ergebnisse“ in der „Migrationssteuerung“ zu erzielen.

Der sozialdemokratische EU-Kommissionsvizepräsident Frans Timmermans aus
den Niederlanden beschrieb an diesem Tag dem EU-Parlament die Linie der
neuen Afrikapolitik: Eine „Mischung aus positiven und negativen Anreizen“.
Drittländer, die „effektiv“ mit der EU zusammenarbeiten, seien zu
„belohnen“, für die anderen solle es „Konsequenzen geben“. Zuckerbrot und
Peitsche also. Jenen, die mitmachen, stellte die EU insgesamt acht
Milliarden Euro bis Ende des Jahrzehnts in Aussicht. Das Ziel: „Ordnung in
die Migrationsströme“ bringen.

## Negative Anreize

Die EU will zweierlei: Es sollen weniger Migranten ankommen. Und wer
ankommt, soll schneller wieder abgeschoben werden. „Konkrete und messbare
Ergebnisse bei der zügigen Rückführung irregulärer Migranten“ verlangte der
EU-Rat am 28. Juni, als diese neue Politik formell beschlossen wurde, und
noch einmal am 21. Oktober. Liefern afrikanische Länder keine „konkreten
Ergebnisse bei einer besseren Steuerung der Migration“, werden „Engagement
und Hilfe angepasst“.

Wer nicht liefert, soll nicht nur Hilfszahlungen, sondern auch Marktzugänge
verlieren. „Erzeugung und Nutzung der erforderlichen Hebelwirkung unter
Einsatz aller einschlägigen – auch entwicklungs- und handelspolitischen –
Maßnahmen, Instrumente und Hilfsmittel der EU“ wird das genannt.

Ein Instrument ist die Stimulation von Privatinvestitionen. Aus ihrem
Entwicklungsbudget will die EU drei Milliarden Euro abzweigen, die
Mitgliedsstaaten sollen dasselbe drauflegen. Europäische Unternehmen sollen
dadurch in die Lage versetzt werden, bis 2020 sagenhafte 62 Milliarden Euro
zusätzlich in Afrika zu investieren – jedenfalls in den Ländern, die beim
Grenzschutz mitmachen. „Eine ambitionierte Investitionsoffensive für
Drittländer, die dazu beitragen wird, Chancen zu eröffnen und die
Migrationsursachen zu bekämpfen“, nannte dies Timmermans im Juni. Die
Investitionen sollen Jobs schaffen und Menschen in Afrika halten.

„Das sind Gelder der Entwicklungszusammenarbeit, die jetzt für
Wirtschaftsförderung hergenommen werden“, kritisiert Inge Brees von der NGO
CARE in Brüssel. Es werde nicht überprüft, ob diese Projekte der
Entwicklung dienen – etwa ob Arbeitnehmer- und Menschenrechte gewahrt
werden. Vor allem aber konzentriert sich die Hilfe auf Länder, die für die
Migrationskontrolle interessant sind – und fehlt entsprechend woanders.
„Das Geld ist nicht vom Himmel gefallen“, sagt Brees. „Das hätte sonst auch
für andere Krisen zur Verfügung gestanden.“

## Vorbild Türkei-Deal

Das Gleiche gilt für den mittlerweile auf 2,5 Milliarden Euro angewachsenen
Treuhandfonds für Afrika (EUTF). Auch darin stecken vor allem noch nicht
verplante Mittel des EU-Entwicklungsbudgets. Jetzt will der Rat den Fonds
noch aufstocken.

Geld gegen Flüchtlingsstopp – der milliardenschwere „EU-Türkei-Deal“ steht
für diese Praxis Modell. Dass die meisten Afrikaner, die sich auf den Weg
nach Europa machen, vor ihren eigenen Regimen fliehen – vor dieser
Erkenntnis drückt Brüssel beide Augen zu, im Gegenteil: Die EU reicht nicht
nur demokratischen Regierungen, sondern auch Diktatoren die Hand, damit sie
die Flüchtlingsströme unterbinden.

Nach Zählung der taz haben die EU und deren Mitgliedsstaaten zwischen 2000
und 2015 mindestens 1,913 Milliarden Euro an Länder in Afrika gezahlt,
damit sie Flüchtlinge aufhalten. Nicht eingerechnet ist der
Berlusconi-Gaddafi-Flüchtlingsdeal aus dem Jahr 2008, in dem Italien Libyen
fünf Milliarden Euro zusagte – es flossen wohl nur 250 Millionen.

Vermutlich liegt die tatsächliche Gesamtsumme weit höher, denn fast nie
steht auf den entsprechenden Abkommen das Wort „Flüchtlingsstopp“. Meist
läuft es so wie im Januar 2007, als Spaniens König Juan Carlos den
Präsidenten von Mali, Amadou Toumani Touré, zum Mittagessen bat. Spanien
hatte den Sahelstaat bis dahin weitgehend ignoriert. Doch als immer mehr
Westafrikaner über Mali in Richtung der spanischen Afrika-Exklaven Ceuta
und Melilla sowie der Kanarischen Inseln zogen, unterschrieb Touré nach dem
Mittagessen zwei Abkommen. Das erste bescherte Mali bis Ende 2011 103
Millionen Euro Entwicklungshilfe. Mit dem zweiten gelobte Touré „effektive
Zusammenarbeit“ bei der Grenzkontrolle – und keine Schwierigkeiten zu
machen, wenn Spanien Malier abschieben will.

## EU-weit harmonisierte Erpressung

So kaufte Spaniens Regierung seinerzeit halb Westafrika ein. Mit Erfolg: In
den Jahren danach kamen kaum noch afrikanische Flüchtlinge auf den Kanaren
an. Andere Länder guckten sich das ab. Die Niederlande strichen Ghana 2007
rund 10 Millionen Euro Entwicklungshilfe, weil die Regierung Abzuschiebende
nicht zurücknehmen wollte.

Das waren nur punktuelle Maßnahmen. 2010 aber gründete die EU ihren
„Auswärtigen Dienst“ (EAD). Sie eröffnete Vertretung um Vertretung, selbst
in der abgeschotteten Diktatur Eritrea, das Hauptherkunftsland
afrikanischer Flüchtlinge in Europa. Die selbstbewusste Außenbeauftragte
Federica Mogherini, die aus dem von der Migration aus Afrika am stärksten
betroffenen Italien kommt, will Außenpolitik machen, als sei die EU selbst
ein Staat. Migrationskontrolle ist dabei eines der wichtigsten Ziele.

Seit Monaten verhandelt die EU mit Hochdruck über „Compacts“ genannte
„maßgeschneiderte“ Länderpakete – bislang mit Libanon, Jordanien sowie fünf
„Prioritätsstaaten“ in Afrika: Senegal, Mali, Nigeria, Niger und Äthiopien.
Was da genau passiert, ist unklar. So wurde am 11. Dezember gemeldet, dass
der niederländische Außenminister Bert Koenders im EU-Auftrag und sein
Amtskollege Abdoulaye Diop aus Mali ein Rücknahmeabkommen für abgelehnte
malische Asylbewerber unterzeichnet hätten. Mali wäre der erste Staat auf
dem afrikanischen Festland, der sich auf einen solchen Vertrag mit der EU
einlässt – bisher gibt es nur eines mit Kap Verde.

Malis Außenminister Diop dementierte umgehend: es sei kein
Rücknahmeabkommen unterzeichnet worden, entsprechende Meldungen seien
„Lüge“. Es seien lediglich im Rahmen des Migrationsdialoges mit der EU neun
Projekte im Umfang von 145 Millionen Euro für Mali vereinbart worden. Der
Dialog werde im kommenden September fortgesetzt. Bereits im Februar hatte
der Auswärtige Dienst der EU in einem als „geheim“ eingestuften
Strategiepapier zu Mali notiert: „Die Regierung ist gegen
Rücknahmeabkommen.“

## Gespräche „mit Preisschild“

Verhandlungen über weitere Abkommen laufen mit Nigeria und Tunesien sowie
Äthiopien, Niger und Senegal. Ob noch zusätzliche Länder dazukommen und zu
welchen Bedingungen, ist umstritten. Laut einem internen Papier der
deutschen Bundesregierung im Vorlauf des EU-Gipfels dieser Woche, das der
taz vorliegt, ist der Auswärtige Dienst der EU der Auffassung, „in jedem
Fall müsse die Aufnahme weiterer Partnerschaftsländer mit der
Zurverfügungstellung zusätzlicher Finanzmittel einhergehen“. Aber Berlin
sei da skeptisch: Eine „zwingende Verknüpfung“ dieser Art halte man für „zu
weitgehend“; man solle „Verhandlungen mit Drittstaaten“ nicht von
vornherein „mit Preisschild versehen“.

Erst mal geht es darum, was die EU von den afrikanischen Staaten will. In
einem Strategiepapier vom März 2016 zu Äthiopien verlangt die EU, dass die
Regierung in Addis Abeba die „Sekundärbewegung aus Flüchtlingslagern in
Äthiopien in Richtung Europa“ drückt. Nigeria, bislang Hauptumschlagplatz
für Passfälscher, soll stärker gegen Schlepper und Dokumentenfälscher
vorgehen und die stockende Einführung biometrischer Ausweise vorantreiben,
so ein Kommissionspapier vom Februar 2016.

Als Nigerias Präsident Muhammadu Buhari im Oktober 2016 nach Berlin kam,
betonte Bundeskanzlerin Merkel: „Wer kein Aufenthaltsrecht in Deutschland
hat – das sind 92 Prozent der Menschen aus Nigeria, die zu uns kommen –,
muss wieder zurückkehren.“

Abschiebungen sind immer das wichtigste Thema. Aus europäischer Sicht
geschehen sie viel zu selten. 470.000 Menschen wurden 2014 aus der EU
ausgewiesen – aber abgeschoben wurden im selben Zeitraum nur 169.000;
neuere Gesamtzahlen liegen nicht vor.

## An Parlamenten vorbei

Der Grund für die große Differenz: Meist fehlt ein Reisepass. Fehlende
Dokumente seien „nach wie vor das quantitativ bedeutendste Problem“ bei
Abschiebungen, heißt es in einer Evaluation der Bund-Länder-AG
Rückführungen. Dann müssen Ausländerbehörden die Staatsangehörigkeit
ermitteln und bei der Botschaft einen Pass besorgen. Aber die Botschaften
spielen oft nicht mit.

Die bisherigen bilateralen Rücknahmeabkommen mit einigen afrikanischen
Ländern haben da nicht viel gebracht. Die neuen Verträge sollen das ändern.
Damit das in Menschenrechtsfragen etwas sensiblere EU-Parlament nicht
dazwischenfunkt, will die EU am liebsten informelle Vereinbarungen, denen
das Parlament nicht zustimmen muss.

Schon von den 60 Abkommen zu Abschiebefragen, die Deutschland,
Großbritannien, Italien, Frankreich und Spanien mit afrikanischen Ländern
abgeschlossen haben, sind nur acht formale Rücknahmeabkommen. Beim Rest
handelt es sich um undurchsichtige Absprachen, oft zwischen
Polizeibehörden, etwa Italiens nicht einmal dem eigenen Parlament
offengelegte „Memoranden“ mit Senegal, der Elfenbeinküste, Nigeria oder
Niger.

Eine Allzweckwaffe will die EU in die Compacts hineinverhandeln: die
sogenannten Laissez-Passers. Die „Passierscheine“ sind Reisedokumente,
gültig nur für eine Abschiebung. Der Clou: Nicht die Botschaft des
mutmaßlichen Herkunftslandes stellt ihn aus, sondern der EU-Staat, der
abschieben will. Als „Empfehlung“ kennt die EU die Laissez-Passers seit
1994, aber bislang hat kaum ein afrikanisches Land sie regulär anerkannt.
Das will die Kommission jetzt erzwingen. Sie fordert damit von den
afrikanischen Ländern einen Verzicht auf die Prüfung der Staatsbürgerschaft
– und somit die Aufgabe eines Teils staatlicher Souveränität.

Für die Partnerstaaten ist das nicht ohne Risiko. Leicht können abgelehnte
Flüchtlinge irgendwo in Europa zu Bürgern eines Landes erklärt werden, das
solche Papiere akzeptiert – egal wo die Leute wirklich herkommen. Ende
Oktober beschloss das EU-Parlament per Verordnung die verbindliche
Einführung der Laissez-Passers. Am 8. April 2017 tritt diese in Kraft.

## Kontrolle statt Schließung

Die Frage, welche Menschen wo hingehören, wird damit heikel. Innerhalb
weiter Teile Afrikas sind Reisen zwischen Nachbarländern bislang
vergleichsweise einfach, die „afrikanische Integration“ ist erklärtes Ziel
aller afrikanischen Regierungen und Regionalorganisationen. Offiziell wird
das von Europa unterstützt. Aber die Politik Europas bewirkt das Gegenteil.
Es entsteht nun ein immer dichteres Netz von Kontrollmechanismen, die die
Bewegungsfreiheit schleichend einschränken.

Bei der EU-Kommission heißt es, sie wolle keinesfalls die inneren Grenzen
Afrika schließen. Diese sollen nur besser kontrolliert werden. Wer sich
ausweisen könne, werde weiter durchgelassen. Doch das ist nur die halbe
Wahrheit.

Eine wichtige Transsahararoute verläuft durch den Nordosten Malis. An der
Grenze zu Niger herrscht Freizügigkeit für Westafrikaner. Doch Nigers
Polizei am Grenzposten in Yassan weist neuerdings immer mehr Reisende ab.
„Dies betrifft malische Staatsbürger und in noch deutlich schärferem Ausmaß
Personen aus anderen Ländern Westafrikas“, sagt Éric Alain Kamden, seit
2009 für Caritas vor Ort. Für Personen aus Staaten wie Ghana, Sierra Leone
oder der Elfenbeinküste, von denen angenommen wird, sie seien unterwegs
nach Europa, gibt es laut eines Kommissars in Yassan die Dienstanweisung,
sie gar nicht mehr durchzulassen. Von anderen Grenzen der Region ist
ähnliches zu hören. Die traditionelle, für Westafrika so wichtige Migration
wird erschwert.

## Keinen falschen Eindruck wecken

Wie könnte ein wohlgeordneter Migrationskorridor von Westafrika nach Europa
aussehen? 2008 hat der damalige EU-Entwicklungskommissar Louis Michel es
versucht. Er eröffnete ein „EU-Jobcenter“ in Malis Hauptstadt Bamako.
Arbeitssuchende Malier sollten sich dort direkt auf freie Stellen in Europa
bewerben können, im Erfolgsfall winkte ein Visum. Das Projekt scheiterte
grandios: Die EU selbst durfte keine Arbeitsvisa erteilen – und die
Mitgliedsstaaten wollten nicht.

Daran hat sich bis heute nichts geändert. In allen Papieren zur neuen
Afrika-Partnerschaft ist zwar die Rede von der „Schaffung legaler Wege“.
Doch die fallen in den Compacts äußerst mickrig aus. Von „mehr Plätzen für
Studenten, Forscher und Dozenten“ im Stipendienprogramm „Erasmus+“ ist in
den Entwürfen die Rede. Mehr nicht. Der Rat will unbedingt alles vermeiden,
was den Eindruck erweckt, mehr Zuwanderung sei willkommen. Wer in Europa
arbeiten will, muss auch in Zukunft meist den lebensgefährlichen Weg über
das Meer nehmen und sich danach als Asylsuchender ausgeben.

Sofern er überhaupt so weit kommt. Der einfachste Weg, Flüchtlinge und
Migranten noch in Afrika aufzuhalten, ist, sie einzusperren. Das Genfer
Global Detention Project zählt aktuell in Libyen 33
Internierungseinrichtungen für Migranten, in Marokko 16, in Senegal fünf,
in Tunesien zwei, in Mauretanien eines – letzteres von Spanien errichtet.

## Folter und Zwangsarbeit

In vielen Lagern Libyens herrsche „schwere Überfüllung, Mangel an Licht und
an Frischluft“, heißt es in einem Mitte Dezember veröffentlichen
gemeinsamen Untersuchungsbericht der UN-Menschenrechtskommission und der
UN-Mission in Libyen. Oft gebe es keinerlei sanitäre Einrichtungen.
Durchfall und Atemwegserkrankungen seien verbreitet, es mangele an Wasser,
Nahrung und medizinischer Versorgung.

„Wir schwarzen Afrikaner werden Tiere genannt und auch so behandelt“,
erzählte den UN-Ermittlern ein 16-jähriger Eritreer, der im Sommer 2016
sechs Wochen lang mit rund 200 anderen Migranten in einem fensterlosen
Metallhangar in der libyschen Hauptstadt Tripoli saß. Andere erzählten von
Folter, Zwangsarbeit und sexuellen Übergriffen.

Lösegeldforderungen steigen stetig an, berichtet Meron Estefanos,
Direktorin der Eritreischen Initiative für Flüchtlingsrechte (ERRI), eine
Exil-NGO in Schweden. Bis zu 15.000 Dollar verlangen die Entführer pro
Person von deren Familien, bezahlt wird per mobilem Geldtransfer.

Die Praxis der Internierung stammt aus der Zeit des Deals zwischen
Berlusconi und Gaddafi. Nach dessen Sturz 2011 übernahmen Milizen die
Knäste. Laut dem UN-Bericht unterhält die zuständige Abteilung des
libyschen Innenministeriums derzeit 24 Internierungszentren mit 4.000 bis
7.000 Insassen. Es gebe weitere Lager anderer Behörden und Milizen. Nach
Schätzung der EU sind sogar sieben Prozent der über eine Millionen
Migranten und Flüchtlinge in Libyen in Lagern eingesperrt – das wären rund
77.000 Personen. Die EU eruiert derzeit, welches Lager nach EU-Standards
umgebaut werden kann.

## Horror im Migrantenknast

Ägypten, das Deutschland als Prioritätsland für eine
EU-Migrationspartnerschaft ins Spiel gebracht hat, betreibt gar 64
Migrantenknäste – und ist zugleich Partner des Projektes „Better Migration
Management“ der deutschen Entwicklungsagentur GIZ (Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit). Das Projekt soll Grenzpolizeien für eine
„menschenrechtsgerechte Praxis“ beraten. Auf Ägypten einwirken, damit das
Militär dort seine Flüchtlingsknäste schließt, könne die GIZ aber nicht,
heißt es.

Stolz berichtet die GIZ allerdings, wie sie dem wegen mutmaßlichen
Völkermordes in Sudans Westregion Darfur international per Haftbefehl
gesuchten sudanesischen Präsidenten Omar Hassan al-Bashir den Wunsch nach
Bau von Internierungszellen und Militärgerät abschlug. Ansonsten aber ist
die EU zur Kooperation mit Bashir entschlossen. Sie erwägt für Sudan die
Erlassung aller Schulden, will sich bei den USA für die Streichung des
Landes von der US-Terrorliste einsetzen und bei der Welthandelsorganisation
für neue Gespräche.

Sudan ist nicht die einzige Diktatur, mit der die EU sich zum Zweck der
Migrationsabwehr einlässt. Äthiopien, wo seit einem Jahr Hunderte von
Menschen beim Niederschlagen von Protesten getötet worden sind, konnte sich
in der ersten, gerade beendeten Vergaberunde des EU-Treuhandfonds über
Projekte in Höhe von 110 Millionen Euro freuen.

Eritrea, eine der schlimmsten Diktaturen der Welt, ist zwar anders als
Äthiopien kein Partner der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Vom
„Better Migration Management“-Programm profitiert es wohl trotzdem: Die
Ausbildung eritreischer Beamter komme zwar nicht im eigenen Land in Frage,
heißt es bei der GIZ, aber in Nachbarstaaten. Der EU-Delegationschef in
Asmara, Christian Manahl, sagt der taz, auch Ausbildung in Eritrea selbst
sei in Zukunft nicht ausgeschlossen.

15 Dec 2016

## AUTOREN

(DIR) Christian Jakob

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